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《物权法》对电信服务将产生什么影响?

作者:泰龙通信 点击量:发布时间:2014-11-21

  即将于10月1日生效的《物权法》,直接触及了建筑物配套电信设施的所有权归属问题。这里所说的建筑物配套电信设施主要是指建筑物内的电信管线、管道及其他配线设施。之前,电信建设中许多物权由于没有法律明确规定,导致确权上的困难和模糊。建筑物配套电信设施当属一类。建筑物配套电信设施所有权归属的不确定性引发了电信服务中的许多问题。“驻地网垄断”、“最后一百米”、“用户转网”等问题无不凸显建筑物配套电信设施物权上的争议,从而导致对用户利益的侵害以及电信建设市场秩序乱象的频仍。《物权法》的出台将有助于这些问题的解决。
  解决了建筑物配套电信设施归属的难题
  在讨论建筑物配套电信设施所有权的归属问题之前,要先介绍物权上的建筑物区分所有权概念。所谓“建筑物区分所有权”,是指不特定的多数人共同拥有一栋建筑物的不同部分时,各个所有人对其在构造上和使用上具有独立性的建筑物部分享有独立的所有权,对全体或部分所有人共同使用的建筑物部分享有共有权,并且基于对建筑物整体的利用、管理和维护、修缮等共同事务而享有的成员权。根据《物权法》第七十条的规定,业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权,对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。可见,业主对建筑物区分所有权主要包括专有权、共有权以及共同管理权三个部分。要界定建筑物配套电信设施是否属于业主共有,就要区分上述专有权和共有权的范围。
在建筑物区分所有权制度中,作为专有权客体的专有部分是指在构造和使用上能够独立且可以单独作为所有权标的建筑物部分,主要是指业主独立的空间以及有独立的出入门户的住房。作为业主共有的权利客体是指除专有部分以外的其它部分以及不属于专有部分的附属物部分。这部分客体又可分为三类:第一类是建筑物的基本构造部分,如屋顶、外墙、地基等;第二类是为实现对专有部分的利用所必需的部分,如公共门厅、走廊、楼梯等;第三类是为实现专有部分的使用功能而安装的辅助设备,如供水、供电、煤气管线、变电室、消防设备、电信设施等。配套电信设施应该是为实现建筑物专有部分的使用功能而必不可少的设施之一。这一点在《电信条例》第四十六条中可以证明。该条规定,城市建设和村镇、集镇建设应当配套设置电信设施。建筑物内的电信设施和配线设施以及建设项目用地范围内的电信管道,应当纳入建设项目的设计文件,并随建设项目同时施工与验收。所需经费应当纳入建设项目概算。由此可见,配套电信设施应该是开发商建设小区楼盘时必须建设的配套设施之一。
  那么,作为建筑物配套设施之一的电信设施所有权的归属问题就成了开发商、业主和电信运营商博弈的焦点。在《物权法》出台之前,一般按照“谁投资、谁所有”的原则,此类配套设施的所有权要不归开发商,要不归电信运营商。但《物权法》出台之后,打破了原有区分配套电信设施所有权的局面。《物权法》第七十三条规定:“建筑区划内的道路,属于业主共有,但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地,属于业主共有,但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房,属于业主共有。”根据该条规定,配套电信设施应属于公用设施的一种,是开发商建设小区楼盘时必须建设的满足建筑物专有部分功能需求的配套设施之一,应该归业主共有。
解决了电信服务中的哪些问题?
  配套电信设施归业主共有,能解决电信建设和经营过程中的许多顽疾。电信业务经营过程中出现的“驻地网垄断”、“最后一百米”的产权界定、“用户转网”等问题都可以迎刃而解。
  (一)“驻地网垄断问题”将不复存在
  所谓“驻地网垄断问题”,简单讲,就是指电信运营商为了垄断小区楼盘用户使用其提供的固定电话或数据业务,主动要求帮开发商投资建设小区楼盘的本地固定电话网,然后独家为该小区提供固定电话服务,包括上网的数据业务服务,禁止其他电信运营商进入。就现有的小区楼盘中的配套电信设施来说,无论是开发商投资建设,还是电信运营商投资建设,其结果都是由开发商控制了小区内电信业务的经营,而早期一般由开发商指定的物业公司则成了垄断小区电信业务经营的“操盘手”。电信运营商在向物业公司出让巨大的利益分成的同时,还必须看物业公司的脸色行事。而且这种非阳光下的利益分成,往往被某些个人中饱私囊。业主不但未从中获利,而且被严格限制了电信服务的自由选择权。在住宅小区楼盘,物业公司一手托两家甚至几家运营商的局面屡见不鲜。归根结底,除了电信运营商的恶性竞争之外,小区配套电信设施的所有权归开发商或运营商也是问题的关键。
《物权法》的生效有望打破这一小区垄断的潜规则。因为,按照前文分析,《物权法》已经明确了小区楼盘的配套电信设施的所有权归业主共有。那么,无论是开发商还是电信运营商都不具备对该设施的支配权和处分权。唯一对此具有话语权的是业主委员会。换句话说,业主委员会可以决定选择哪家电信运营商的服务。由于业主委员会代表的是所有业主的利益,不存在与电信运营商利益分成的可能,因此,从根子上断绝了因利益分成而形成的小区垄断。当然,在业主委员会成立之前的物业公司仍有可能与电信运营商达成利益同盟,但若违背业主利益,则会被新成立的业主委员会否决。
  由此可见,配套电信设施的所有权归全体业主共有的法律规定将彻底解决小区垄断问题。
  (二)用户对运营商自由选择权的空间更大
  由于电信运营商投资建设了小区的驻地网,因此也拥有了其投资建设的电信线路的所有权,从而阻止了其他运营商的进入。对于普通的民用住宅楼盘而言,其他运营商基本无法进入。从而导致了有些楼盘只能使用中国电信的电话或上网服务,有的楼盘只能使用中国铁通或中国网通的服务的局面,限制了用户的自由选择权。对于商住楼而言,即使有其他运营商进入,也必须将线路铺设到每个楼层,除了重复投资上的浪费外,后进入运营商还面临用户因美观的原因往往不愿运营商再拉一条电话线进房间的难题。于是,为了满足用户的要求,常常出现后进入运营商在分线盒上剪掉先进入运营商的线路,直接接驳其线路,强行实现用户转网的情况。尽管监管部门要求用户转网必须遵循用户“先退网后接入”的原则。但先进入运营商显然不会轻易就将其用户拱手让人,而将其线路慷慨地让给后进入运营商使用。从而使得用户在不同运营商之间的转网问题变得异常复杂。
按照配套电信设施属于全体业主共有的法律规定,则后进入运营商无需重新铺设线路,只要征得业主委员会的同意,即可使用其小区内的已有线路。两家甚至三家运营商可以同时进入小区楼盘,只要获得业主委员会的同意,即可获得该楼盘的电信业务经营权。
  当然,这是就整个楼盘的用户来说的。就用户的个人选择权而言,应该不存在技术问题,也没有法律问题,只有运营商的成本问题。只要运营商不计成本将线路铺设到楼盘,然后利用楼盘原有的驻地网络,应该可以实现为任何一个用户提供服务。
  (三)“最后一百米”线路产权问题将不复存在
  所谓“最后一百米”产权问题是指从分线盒到电信用户固定终端的电话线路的产权归属问题。按照先前的规定,对此并未予以明晰。用户以交了电话工料费为由认为该条线路的所有权应归其所有;电信运营商则认为用户的工料费并未包括买断该条线路的所有权,其拥有的仅为使用权。《物权法》既已明确小区配套电信线路的所有权为全体业主共有,那么属于业主专有空间的用户末端的电话线显然应该属于业主的专有财产。因此,“最后一百米”线路的产权纠纷将不复存在。
电信运营商应当注意什么?
  《物权法》生效后将引发诸多新问题,对此,建议电信运营商注意两个问题:
一方面,应调整小区楼盘电信设施建设的投资策略。按照《电信条例》第四十六条的规定,小区楼盘电信设施建设投资的主体应该是开发商。但电信运营商为了取得小区的垄断经营权,主动投资进行建设。按照《物权法》对配套电信设施所有权归属的界定,今后即使电信运营商投资建设了配套电信设施,该设施的所有权也不能归其所有,而是属于业主的共有财产,由业主委员会行使支配权和处分权。因此,电信运营商应该适时调整这部分的投资策略,将小区楼盘电信设施的建设投资交还给开发商。
另一方面,注意配套电信设施的维护策略。按以往的惯例,小区楼盘的配套电信设施的维护一般由提供服务的电信运营商承担。但运营商承担维护义务的一个理由是其享有该设施的所有权。既然现在法律规定配套电信设施的所有权归业主共有,意味着电信运营商并无维护的义务。因此,这个问题应该在今后电信运营商提供电信服务的合同中,由运营商和业主委员会进行约定,否则很容易引起纠纷。

(作者单位:广东省通信管理局)

  建筑区划内的公用设施属于业主共有
  物权法第七十三条规定:建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房,属于业主共有。《物权法》从维护业主的合法权益出发,明确规定业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权,对专有部分以外的共有部分如电梯等公用设施和绿地等公用场所享有共有和共同管理的权利。这些规定,进一步完善了保护私有财产的法律制度,同时对驻地网问题的解决也产生了积极的影响。
  明确业主对小区公共设施的共有权,将引导良性的驻地网竞争,保护用户的选择权。
在电信市场开放过程中,由于利益驱动,房地产开发商与电信运营商签订排他性协议,由电信运营商承担驻地网的建设费用,同时独享驻地网的所有权,这导致了用户自由选择权与“谁投资谁所有”的产权原则产生矛盾,限制了电信业务竞争。物权法的规定,进一步明确了小区内公共设施属于业主共有,也间接地传递了这一导向:在小区建设过程中,驻地网由开发商建设,房价中包含成本,业主对驻地网享有共有权。驻地网向各运营商提供平等接入,由用户自主选择电信服务提供者。这将有利于理顺产权关系,从而进一步实现电信市场的公平竞争,保障用户对电信业务的选择权。
  最后,从整体来说,作为一部财产法,物权法对明晰产权关系、发挥物的效用将发挥巨大作用。它的出台将为电信产业发展和电信行业监管提供更加完善的法律环境。从以上条款的解读中,我们已经看到物权法在促进我国电信服务业持续健康发展方面将发挥十分积极作用。同时,物权法作为一部民事基本法律,它主要提供了一般的、普遍适用的物权规则,对于行业领域来说,仍需要在物权法所确立的基本规则之下,进一步制订完善的相关具体规范。
(作者单位:信息产业部电信研究院通信政策与管理研究所)

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